日前,正在舉行的十二屆全國人大常委會第六次會議,聽取了關於《行政訴訟法》修正案草案的說明。這份共51條的修正案草案,擬從5個方面完善對當事人的訴權保護,暢通行政訴訟的入口,試圖破解行政訴訟中的“立案難、審理難、執行難”等問題。
  《行政訴訟法》頒佈實施已23年,在此之後,包括《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強製法》在內的一系列行政立法得以逐步推進。每一部行政主幹法典的制定與實施,可以說都伴隨並見證著這個國家最近三十年來的巨大變遷,以及推進行政法治的曲折、坎坷。行政立法的核心意指,在於用法律的手段規範和限制行政權力,《行政訴訟法》頒行23年後的首次修改,是否對行政訴訟過程中的諸多難題能有實質性突破,“民告官”的超低勝訴率能否有所改觀,行政干預司法的情況會否好轉,值得審慎觀察。
  綜觀此次行訴法修正案草案的規模,可以算得上“大修”,總共只有75條的現行行訴法擬“新增23條、修改36條、刪去4條”。包括以列舉的方式拓寬行政訴訟的受案範圍,異地管轄、賦予法院對拒不執行行政訴訟判決的行政官員拘留乃至追究刑責的權限等草案規定,其出發點和落腳點均在解決現有行訴法的諸多不足與困境。司法無權威,行政權獨大,甚至本就為數不多的行政機關敗訴判決,不少都得不到切實執行。
  以行政訴訟的受案範圍來看,現行行訴法對法院受理行政訴訟案件的範圍作了非常多的限制,範圍過窄,用列舉的方式予以規定,而且嚴格限制只能對具體行政行為提起訴訟。所謂具體行政行為,簡單來說就是行政機關針對特定行政相對人的特定具體事項做出的行政行為,藉此排除了大量存在且影響力更大的抽象行政行為的可訴性。此次修改,試圖在受案範圍上有所突破,但依然採取了增加列舉的方式,對拓寬行政訴訟受案範圍的意義有限。而且其中多項列舉(比如徵地拆遷、強制執行等)本身,只是對現行法律“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”的具體化強調,而非突破。相對值得肯定和期待的倒是,對抽象行政行為的部分“解禁”——— 草案規定,在對具體行政行為提起訴訟時,可以“一併請求對相應規範性文件進行審查”。
  列舉式立法的局限在於,永遠無法窮盡所有可能,法律學者薑明安教授建議“只列舉不可訴行為,除了不可訴行為,其他都是受案範圍”,或為更妥當的立法方式。但在此需要搞清楚的可能是,立法(修法)行為本身,是希望大範圍拓開行政訴訟的受案範圍,還是繼續對行政訴訟的受案範圍有所限制?用具體列舉的方式去強調某些案件類型必須受理,顯然更多側重的只是對當前突出矛盾與問題的具體解決。正如北大法學院王錫鋅教授所言,是“有什麼現實的問題,就進行什麼樣的調整”。比如徵地拆遷,在該類行政行為中大量存在的侵害公民人身、財產權益的問題,以往雖有行訴法的原則性規定,但各地法院依然會選擇謹守地方政府設置的邊界,“概不受理”。
  行政訴訟案件的受案範圍,雖然也受到現行法律規定的羈絆,但最大的問題可能依然在於行政權力對法院從立案到審理全過程的實質性影響(更確切地說,是干擾)。簡單的一個異地管轄制度試點,就可以讓浙江台州在一年內,行政訴訟案件政府敗訴率從13.1%上升到62.5%。況且,行政訴訟原告勝訴率奇低的情況,一方面反映出審判無法真正獨立的惡果,另一方面則是:大量公民的合法權益因行政機關不遵照法定程序而受到侵害,卻無法通過正常的行政訴訟途徑求得司法救濟。民告官“贏不了”的背後,是更多的“民告官”案子根本立不了案。
  中共十八屆三中全會提出,維護憲法法律權威,深化行政執法體制改革,確保司法機關獨立行使法定職權,三者之間有其內在聯繫。行政訴訟是司法權與行政權短兵相接最激烈的領域,理順司法權與行政權的內在關係,一方面需要通過法律修改、個案推動等進行微觀努力,更重要的是能否真正確保審判權得到獨立行使,讓行政權、司法權的存在和運行機制回到正軌。法治建設的關鍵在於羈束權力,這是一次沒有終點的征途,本就退無可退。  (原標題:[社論]行訴法修改:羈束權力的征途沒有終點)
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